농지법의 실상과 문제점, 그리고 현장 중심의 대책
투기는 막고, 농민이 안심하고 농사짓는 농지제도를 위하여
서문: 농지를 지키는 법이 농촌의 현실도 지켜야 한다
가을 들녘의 황금빛은 한 해 농사의 결실이지만, 그 들녘을 지켜 온 농민의 속사정은 결코 평온하지만은 않다. 농민에게 농지는 단순한 부동산이 아니다. 일터이자 생활의 기반이며, 평생의 노동이 쌓인 재산이고, 다음 세대에 이어 줄 삶의 터전이다.
우리 농지제도의 출발점은 분명하다. 농지는 농사짓는 사람이 소유하고 이용해야 하며, 투기의 대상이 되어서는 안 된다는 것이다. 이 원칙은 오늘날에도 중요하다. 농지를 아무 규제 없이 시장에 맡기면 개발이익을 노린 투기와 농지 훼손을 막기 어렵고, 실제 농민이 농지에서 밀려날 수 있기 때문이다.
그러나 원칙이 정당하다고 해서 모든 운영 방식까지 현실에 맞는 것은 아니다. 농촌의 고령화, 후계농 부족, 관행적 임대차, 농지 가격의 지역 격차, 청년농의 농지 확보난은 과거와 비교하기 어려울 만큼 커졌다. 공식 통계에서도 농가인구 가운데 고령층의 비중이 절반을 넘는다. 직접 경작하기 어려워진 농민과 농지를 빌려 규모를 늘려야 하는 실경작자가 함께 증가한 것이다.
2026년 실시된 전국 농지 전수조사는 이 오랜 문제를 한꺼번에 드러냈다. 투기와 위장농업을 가려내야 한다는 요구가 있는 한편, 상속농지·고령농·임차농의 현실을 법 위반이라는 한 잣대로만 다루어서는 안 된다는 농민들의 불안도 커졌다. 정부도 최근에는 ‘법 위반 의심’이 곧 처분 확정을 뜻하는 것은 아니며, 고령농의 적법한 임대차와 상속농지를 투기와 구분하겠다고 설명하고 있다.
따라서 지금 필요한 것은 농지 규제를 모두 없애자는 주장이 아니다. 투기는 더 정확하게 막고, 실제 농사를 짓는 사람은 더 확실히 보호하며, 농촌에서 살아온 농민에게는 합법적이고 현실적인 출구를 마련하는 방향으로 제도를 고치는 일이다.
1. 헌법과 농지법이 세운 두 개의 원칙
대한민국헌법 제121조는 농지제도의 기본 원칙을 다음과 같이 밝히고 있다.
“① 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다. ② 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.”—
이 조문에는 두 가지 뜻이 함께 들어 있다. 첫째는 농지를 투기와 지주제의 대상으로 만들지 말아야 한다는 경자유전의 원칙이다. 둘째는 농업생산성과 합리적 이용, 불가피한 사정을 위한 임대차와 위탁경영도 법률에 따라 인정해야 한다는 현실의 원칙이다. 어느 한쪽만 읽어서는 헌법의 뜻을 온전히 이해할 수 없다.
농지법 제3조도 농지를 국민의 식량 공급과 국토 환경 보전에 필요한 귀중한 자원으로 규정하고, 농지에 관한 권리 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다고 밝힌다. 제6조는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 사람이 아니면 농지를 소유하지 못하도록 하되, 국가·지방자치단체, 상속, 이농 등 법률이 정한 예외를 인정한다.
농지 임대차 역시 전면 금지는 아니다. 농지법 제23조는 임대를 원칙적으로 제한하면서도 질병·징집·취학 등 부득이한 사정, 일정 요건을 갖춘 60세 이상 농업인, 주말·체험영농, 농지은행 등에 위탁하는 경우, 이모작 등 여러 예외를 두고 있다. 특히 60세 이상인 사람이 5년 넘게 자기 농업경영에 이용한 농지를 임대할 수 있도록 한 규정은 고령농의 현실을 반영한 통로다.
또한 제24조는 적법한 농지 임대차와 사용대차를 서면으로 계약하는 것을 원칙으로 하고, 시·구·읍·면의 장이 계약을 확인해 주는 절차를 두고 있다. 확인을 받고 농지를 인도받은 임차인은 등기가 없어도 그다음 날부터 제삼자에게 임차권의 효력을 주장할 수 있다. 제24조의2는 원칙적으로 임대차 기간을 3년 이상으로 하고, 다년생식물 재배지 등은 5년 이상으로 정해 임차인의 영농 안정을 보호한다.
그러므로 “농민끼리 맺은 계약은 법이 전혀 인정하지 않는다”거나 “농지은행을 거치지 않은 임대차는 모두 불법이다”라는 표현은 정확하지 않다. 법이 허용한 사유에 해당하면 농민 상호 간에도 직접 서면계약을 맺고 확인받을 수 있다. 정확한 문제는 농민 간 계약 자체를 부정하는 데 있는 것이 아니라, 법정 허용 사유가 변화한 농촌 현실을 충분히 포괄하지 못하고, 적법 여부를 확인하는 절차가 현장에서 알기 어렵다는 데 있다.
2. 현장에서 제기되는 네 가지 목소리
첫째, 관행적 임대차와 법정 임대차 사이의 간극이 크다
농촌에서는 몸이 불편해진 농지 소유자가 이웃 농민에게 경작을 맡기고, 그 대가로 임차료나 수확물의 일부를 받는 일이 오래전부터 이어져 왔다. 그러나 이런 거래가 언제나 농지법 제23조의 예외 요건을 충족하는 것은 아니다. 말로만 약속하거나 농지대장과 농업경영정보를 정리하지 않은 사례도 적지 않다.
이 때문에 실제 경작자는 농사를 짓고도 경작 사실을 안정적으로 증명하기 어렵고, 소유자는 조사나 처분 절차를 걱정한다. 농업경영체 등록, 공익직불금, 재해 지원 등은 각각 별도의 요건과 심사를 거치므로 “계약서가 없으면 모든 지원을 받을 수 없다”고 단정할 수는 없다. 다만 임대차가 법과 행정자료에 제대로 반영되지 않으면 실경작 사실의 확인이 어려워지고, 지원 신청이나 분쟁에서 불리해질 수 있다는 현장의 우려는 충분히 타당하다.
2026년 농지 전수조사를 계기로 농민신문과 농업 전문 언론, 농민단체가 임대차 양성화와 실경작자 보호를 거듭 요구한 이유도 여기에 있다. 법을 어긴 사람을 일괄적으로 눈감아 주자는 것이 아니라, 투기성 소유와 생계형·관행적 임대차를 구분하고 실제 경작관계를 투명하게 등록할 길을 열어 달라는 요구다.
둘째, 취득 심사 강화의 필요성과 농촌의 행정 부담이 충돌한다
2021년 농지법 개정으로 농지취득자격증명 심사가 강화되고 농지위원회 제도가 도입되었다. 현행 제8조는 취득 대상 농지의 면적, 노동력과 농기계 확보 방안, 기존 소유 농지의 이용 실태, 신청인의 직업·영농경력·영농거리 등을 농업경영계획서에 적도록 한다. 다만 모든 농지 취득 신청이 농지위원회 심의 대상인 것은 아니다. 투기 우려 지역의 농지 취득 등 농림축산식품부령이 정한 경우에 심의를 거친다.
취득 심사는 농지 투기를 막기 위해 필요하다. 문제는 같은 서류와 판단 기준이 개발 압력이 높은 도시 주변과 인구가 줄고 경작자가 부족한 농촌에서 서로 다르게 작용할 수 있다는 점이다. 영양·영덕과 같은 지역에서는 실제 영농 확대나 귀농을 위한 취득까지 지연된다는 현장 불만이 나온다. 반면 심사를 지나치게 완화하면 명목상 영농계획서를 이용한 투기가 다시 늘 수 있다.
따라서 필요한 것은 심사의 폐지가 아니라 정밀화다. 투기 위험, 신청인의 실경작 가능성, 지역의 농지 수요와 경작 여건을 구분해 심사 강도를 달리하고, 실제 농업인이 같은 자료를 반복 제출하지 않도록 행정정보를 연계해야 한다.
셋째, 농지 거래와 재산권 문제는 사실과 주장을 구분해야 한다
고령 농민에게 농지는 중요한 노후 자산이다. 농지를 팔거나 빌려주기 어려우면 병원비와 생활비, 영농 부채를 감당하기 힘들다는 호소가 나올 수밖에 없다. 최근 언론과 정치권에서도 농지 전수조사와 처분 우려가 지역의 거래를 얼어붙게 했다는 주장이 제기됐다.
그러나 농지 거래가 전국적으로 마비되었고 가격이 급락했으며 그 원인이 전적으로 농지법에 있다는 식으로 단정할 근거는 충분하지 않다. 2026년 9월 농림축산식품부는 농지 조사 이후 거래량이 오히려 늘었고 가격 하락 폭은 둔화했다고 반박했다. 지역별 수급, 인구 감소, 농업 수익성, 개발 기대, 금리 등 여러 요인이 농지 가격과 거래에 함께 작용하기 때문이다.
재산권의 법리도 균형 있게 보아야 한다. 헌법 제23조는 재산권을 보장하지만 그 내용과 한계는 법률로 정하고, 재산권 행사는 공공복리에 적합해야 한다고 규정한다. 농지는 헌법 제121조와 농지법 제3조에 따라 특별한 공익적 제한을 받는 재산이다. 따라서 농지 규제가 있다는 이유만으로 곧바로 재산권 침해나 보상 의무가 발생한다고 볼 수는 없다.
다만 규제가 지나치게 획일적이거나 예측하기 어렵고, 합법적인 임대·매각·이양의 통로마저 사실상 막는다면 비례성과 형평성의 문제가 제기될 수 있다. 농민의 재산권 문제는 “규제를 없애자”는 주장보다, 필요한 규제에는 명확한 기준과 충분한 안내를 두고 고령농에게 현실적인 이양·임대·매입의 길을 보장하자는 방향으로 논의하는 것이 타당하다.
넷째, 청년농에게 필요한 것은 소유 완화만이 아니라 안정적인 이용권이다
청년농의 가장 큰 진입 장벽 가운데 하나는 농지 확보다. 그러나 단순히 취득 규제를 낮춘다고 문제가 모두 해결되지는 않는다. 농지 가격과 자금 부담, 작은 필지의 분산, 짧고 불안정한 임대 기간, 시설투자 회수의 어려움이 함께 작용하기 때문이다.
농지법은 적법한 임대차의 최소 기간을 보장하고 있지만, 현실에서는 구두계약이나 불명확한 경작관계 때문에 임차인이 장기 계획을 세우기 어렵다는 지적이 계속된다. 2026년 정부가 공공비축 임대농지와 청년농 지원을 확대하고, 농지이양은퇴직불의 가입 요건을 완화한 것은 긍정적이다. 다만 공급 규모와 지역별 수요가 맞지 않거나 현장의 작은 필지까지 연결하지 못하면 체감 효과는 제한될 수 있다.
청년농 정책은 소유권을 얼마나 쉽게 주느냐만이 아니라, 얼마나 안정된 임차권을 제공하고 경작 가능한 농지를 제때 연결하느냐를 중심에 두어야 한다.
3. 현행 농지제도의 구조적 문제
첫째, 법률상 허용되는 임대차와 현장의 실제 경작관계를 연결하는 절차가 부족하다. 현행법에도 직접 임대차, 서면계약, 행정 확인, 임대차 조정제도가 있지만 농민이 이를 쉽게 알고 이용할 수 있도록 돕는 창구가 충분하지 않다. 그 결과 적법하게 정리할 수 있는 관계까지 구두계약으로 남고, 소유자와 임차인 모두 불안해진다.
둘째, 투기 위험과 농촌 소멸 위험을 동시에 반영하는 정교한 행정이 부족하다. 농지위원회 심의가 모든 취득에 적용되는 것은 아니지만, 지역과 신청 유형에 따른 체감 부담의 차이는 분명히 존재한다. 전국 공통 원칙을 유지하되 지역별 위험도와 경작 수요를 행정 절차에 더 세밀하게 반영할 필요가 있다.
셋째, 농지 조사와 처분 제도가 실경작 관계를 바로잡는 절차보다 적발과 제재의 공포로 먼저 받아들여진다. 현행 제10조는 정당한 사유 없이 소유 농지를 자기 농업경영에 이용하지 않는 경우 처분 의무를 부과한다. 제54조는 농지의 소유·거래·이용·전용 실태를 조사하고, 소유자와 임차인에게 자료 제출이나 의견 진술을 요청할 수 있도록 한다. 필요한 제도이지만 조사 결과가 ‘의심’, ‘소명’, ‘위반 확정’, ‘처분 통지’ 가운데 어느 단계인지 분명히 안내하지 않으면 불필요한 혼란이 커진다.
넷째, 공공 농지은행의 역할은 중요하지만 그것만으로 모든 지역의 농지 이동을 해결하기 어렵다. 농지은행은 고령농의 농지를 매입·임차해 청년농과 전업농에게 공급하는 핵심 수단이다. 그렇다고 농지은행만을 유일한 해결책으로 삼아서는 안 된다. 현행법이 허용하는 농민 간 직접 임대차를 더 쉽게 확인·등록하도록 돕고, 지자체와 지역 농협이 작은 필지와 실제 경작자를 연결하는 보완 체계를 갖춰야 한다.
4. 농민이 안심할 수 있는 농지제도 개선 방향
1) 농민 간 임대차를 조건부로 넓히고 투명하게 등록해야 한다
농민 간 임대차를 무조건 허용하거나 무조건 금지하는 양자택일에서 벗어나야 한다. 실제 경작자, 서면계약, 적정 임대 기간, 농지대장 반영, 직불금 수령 주체의 명확화, 투기성 전대 금지 등의 조건을 갖춘 임대차는 신고·확인 절차를 거쳐 제도권 안으로 들어오게 해야 한다. 법정 임대 허용 사유도 고령화와 영농 승계의 현실에 맞는지 정기적으로 검토할 필요가 있다.
2) 투기 위험에 비례하는 취득 심사로 바꿔야 한다
개발 예정지, 단기 전매 우려 지역, 비농업인의 원거리 취득에는 엄격한 심사를 유지해야 한다. 반면 장기간 지역에서 농사를 지은 농업인의 규모 확대, 청년농의 실제 영농, 농지 집단화처럼 실경작 가능성이 분명한 경우에는 중복서류를 줄이고 처리 기간을 단축해야 한다. 차등화는 단순히 수도권과 지방을 가르는 방식이 아니라, 객관적인 투기 위험과 실제 경작 가능성을 기준으로 해야 한다.
3) 조사보다 먼저 소명과 합법화의 기회를 보장해야 한다
농지 조사에서 이상 징후가 발견되더라도 곧바로 투기나 처분 대상으로 단정해서는 안 된다. 소유자와 임차인에게 조사 단계와 판단 근거를 알리고, 적법한 임대 사유와 실제 경작 사실을 소명할 충분한 기간을 주어야 한다. 투기 목적이 없고 실제 농업생산이 계속되는 관행적 임대차에는 일정 기간 계약 작성, 농지대장 정비, 경영정보 변경을 거쳐 제도권으로 들어올 수 있는 한시적 정비 절차를 검토할 필요가 있다.
4) 고령농의 재산권과 노후 안전망을 함께 보장해야 한다
고령농이 농지를 팔거나 장기 임대하려 할 때 공공이 믿을 만한 선택지를 제공해야 한다. 농지이양은퇴직불, 농지은행의 매입·비축과 장기임대 사업을 확대하되, 가입 요건과 가격 산정, 지급 기간을 이해하기 쉽게 안내해야 한다. 사적 거래가 어려운 지역에서는 정부와 공공기관이 적정한 기준으로 매입하거나 장기 임차하는 방안도 적극 검토해야 한다. 이는 규제의 대가를 일률적으로 보상한다는 뜻이 아니라, 농지를 보전하면서도 평생 농사 지은 사람에게 현실적인 은퇴 통로를 마련하자는 것이다.
5) 임차농에게 안정적인 경작권과 정책 접근권을 보장해야 한다
실제 경작자가 확인된 경우 농업경영체 등록, 공익직불금, 재해 지원 등 관련 제도에서 필요한 자료를 한 번에 정리할 수 있도록 해야 한다. 임대차 확인과 농지대장, 농업경영정보를 연계하고, 분쟁이 생기면 농지법 제24조의3에 따른 임대차조정제도를 실질적으로 이용할 수 있게 지원해야 한다. 장기작물이나 시설투자가 필요한 농지는 임차 기간과 갱신 기준을 더 안정적으로 설계할 필요가 있다.
6) 지자체와 마을의 현장 판단을 활용하되 공정성을 확보해야 한다
기초지자체, 지역 농협, 농업인단체는 어느 땅을 누가 실제 경작하는지 중앙기관보다 잘 아는 경우가 많다. 이들의 정보를 활용해 유휴 농지와 신규 취농자를 연결하되, 마을 인맥에 따른 특혜나 이해충돌을 막기 위해 공개된 기준, 기록, 이의신청 절차를 갖춰야 한다. 지역 자율성은 법의 바깥이 아니라 투명한 법 절차 안에서 작동해야 한다.
맺음말: 농촌에 사는 농민이 주인이 되는 제도로
경자유전의 참된 뜻은 농지를 가진 사람을 모두 의심하거나, 농민의 손발을 묶는 데 있지 않다. 농지가 투기의 대상이 되지 않도록 지키면서 실제 농사짓는 사람이 안정적으로 이용하게 하는 데 있다. 헌법 제121조가 경자유전과 함께 합리적인 임대차를 인정한 까닭도 여기에 있다.
지금의 농촌에는 투기 단속과 농지 보전뿐 아니라 고령농의 은퇴, 임차농의 권리, 청년농의 진입, 지역별 농지 수요를 함께 다루는 제도가 필요하다. 농민의 재산권과 농지의 공익성은 어느 하나를 없애야 다른 하나가 사는 관계가 아니다. 명확한 규칙, 투명한 계약, 실경작자 확인, 공정한 조사, 현실적인 이양 지원을 갖추면 두 가치를 함께 지킬 수 있다.
농촌에서 살아온 농민이 제도의 대상이 아니라 주인이 되어야 한다. 농민이 정든 농촌에서 안심하고 삶을 꾸리고, 실제 경작자가 안정적으로 농사를 지으며, 다음 세대가 희망을 품고 들어올 수 있어야 한다. 농지법의 개혁은 규제를 풀 것인가 묶을 것인가의 싸움에 머물러서는 안 된다. 투기는 막고 농민은 보호하며, 지속 가능한 농업을 가능하게 하는 정교한 제도를 만드는 일이어야 한다. 그럴 때 농촌의 삶과 국민의 밥상, 그리고 대한민국의 식량 기반도 함께 지켜질 것이다.
확인에 사용한 주요 근거
- 국가법령정보센터, 「대한민국헌법」 제23조 및 제121조.
- 국가법령정보센터, 「농지법」 제3조, 제6조, 제8조, 제10조, 제23조, 제24조, 제24조의2, 제24조의3, 제44조, 제54조. 2026년 9월 18일 시행본 기준.
- 통계청, 「2024년 농림어업조사 결과」, 2025년 4월 발표. 농가인구 중 65세 이상 비중 55.8%, 70세 이상 비중 39.2%.
- 농림축산식품부·대한민국 정책브리핑, 「농지 전수조사 과정에서 임차농 보호를 위한 촘촘한 대책 마련」, 2026년 5월 22일.
- 대한민국 정책브리핑, 「투기와 농촌의 일반적 위반은 구분한다」, 2026년 9월 17일.
- 대한민국 정책브리핑, 「고령농 농지·상속 농지의 임대차는 전수조사에 따른 처분 대상이 아닙니다」, 2026년 9월 23일.
- 농민신문, 「사상 첫 농지 전수조사, 투기단속에 임차농 새우등만…임대차 양성화 목소리」, 2026년 4월 24일.
- 농민신문, 「농지 전수조사로 불안한 임차농…힘실리는 임대차 제도 개편」, 2026년 8월 3일.
- 연합뉴스, 「농식품부 ‘농지 조사 이후 거래량 증가…가격 하락폭은 둔화’」, 2026년 9월 16일.
※ 이 글은 제도 개선을 위한 기획칼럼이며, 개별 농지의 임대·매매·처분 가능 여부에 관한 법률 자문이 아닙니다. 구체적인 사안은 농지 소재지 관할 시·군·구 또는 농지 전문 법률가에게 확인해야 합니다.